Skogbruket under juridisk press: Klausuleringer og reguleringer – uten lovendring

Skogbruket i Norge er i ferd med å underlegges en betydelig og til dels stilltiende rettslig transformasjon. Denne utviklingen skjer ikke gjennom nye lovvedtak fra Stortinget, men i stor grad gjennom regeldannelse nedenfra.

Tekst: Kristine Jacobsen, næringspolitisk rådgiver og jurist i Norskog

Dette er et debattinnlegg og teksten står for skribentens regning. Vil du delta i debatten, kan du sende ditt innlegg til line.venn@norsk-skogbruk.no

Her forsøker forvaltningen – muligens inspirert av interesse­organisasjoner som er dyktige på å snu alle steiner – å bruke og utvide eksisterende hjemler langt utover sitt opprinnelige bruksområde. Resultatet kan fort bli svekket disposisjons­rett. Skogeiere står i fare for å underlegges bevisste eller ubevisste, gyldige eller ugyldige, erstatningsfrie klausuleringer som i realiteten kan nå terskelen for områdevern. Dette uten de rettssikkerhetsgarantier og erstatning som områdevern etter naturmangfoldloven gir.

Plan- og bygningsloven som regulatorisk omvei

Et eksempel er kommunenes økte bruk av kommune­planens arealdel og hensynssoner etter plan- og bygningsloven § 11-8 tredje ledd bokstav c. Bestemmelsen åpner for å angi soner med «særlig hensyn» til blant annet landbruk, frilufts­liv, landskap og naturmiljø. Dette gir imidlertid ikke hjemmel for å fastsette rettslig bindende bestemmelser. Retningslinjene som knyttes til slike soner kan heller verken regulere lovlig igangværende næringsvirksomhet eller danne grunnlag for å avslå tiltak etter annet lovverk.

«Eiendomsretten svekkes dermed ikke formelt gjennom nye lover eller gjennom rettspraksis, men i forvaltningens fortolkninger og forvirringer av gjeldende rett.»

Til tross for dette opplever vi at mange kommuner benytter bokstav c-soner til å utforme «retningslinjer» som i praksis virker normerende på enkeltsaksnivå og i realiteten legger restriksjoner på skogsdrift. Dette skjer til tross for at plan- og bygningslovens forarbeider klart fastslår at slike retnings­linjer ikke gir rettslig grunnlag for å gripe inn i drift og utøvelse av næringsvirksomhet, herunder skogbruk. Når slike retningslinjer i praksis får denne funksjonen, trår kommunen utenfor sin kompetanse, samtidig som det er urimelig å kreve at den enkelte skogeier skal ta kampen for å avdekke ugyldigheten.

Skogbruk er igangværende bruk

Skogbruk er per definisjon igangværende og lovlig etablert bruk av areal. Det er dette grunnprinsippet som gjør at skog­bruk nyter erstatningsrettslig vern også for rådighets­begrensninger som områdevern etter naturmangfoldloven. Dette kom i effekt etter politisk påtrykk – det var enighet om urimeligheten i at rådighetsbegrensninger som i praksis er ekspropriasjon, ikke skulle erstattes.
Plan- og bygningslovens system bygger på et fremtids­rettet virkeområde – plansystemet kan ikke gripe inn i bruk som allerede er i gang, jf. pbl. § 11-6 og § 12-4. Når kom­mu­­nale planer og hensynssoner reelt griper inn i eller begrenser lovlig skogsdrift, foreligger det derfor et brudd på de mate­rielle rammene i plan- og bygningsloven. Når dette likevel skjer oppstår usikkerhet, uforutsigbarhet, svekket tillit til regelverk og forvaltning, og det reiser rettssikker­hetsspørsmål.
Når inngrep tilsvarer vern, må erstatningsreglene for områdevern gjelde.
Det er det faktiske inngrepet, ikke valget av hjemmel, som bør være avgjørende for vurderingen av om tiltaket utløser erstatning. Hvis det offentlige innfører tiltak som reelt sett fratar grunneier retten til rådighet over skogen, bør dette erstattes – uavhengig av hvilken juridisk rute og lovvalg kommunen har tatt.

Kommunal meldeplikt

Kommunal meldeplikt for hogst er et reguleringsøkende virkemiddel med svakt grunngitt behov. Det er et virke­middel for å sikre at skogbrukslovgivningen overholdes, og adgangen er hjemlet i skogbruksloven. Hjemmelen gir kommunen adgang til å vedta forskrift om meldeplikt, der det anses nødvendig for å føre tilsyn med at loven følges. Meldeplikt har vært lite utbredt.
«Nødvendig» skal etter forarbeidene ikke tolkes strengt, men det gir selvsagt heller ikke kommunen carte blanche. Det bør foreligge et dokumentert behov, og det må kunne vises til at lovens øvrige kontroll- og sanksjonsmuligheter, samt mykere virkemidler er forsøkt uten tilstrekkelig resultat. Forskriftsfestet meldeplikt er et reguleringsøkende virkemiddel, og bør derfor benyttes med varsomhet.

Det er klart at hjemmelsgrunnlaget for å begrense eller stanse hogst er skogbruksloven, og at melding om hogst ikke er et enkeltvedtak med klageadgang.
Enkelte miljøorganisasjoner argumenterer med ønsket om å bidra med opplysninger og registreringer om miljø­verdier før hogst. Behovet for korrekte registreringer av miljøverdier, og at skogbruket skal hensynta disse miljø­verdiene i forbindelse med hogst, er det bred enighet om. Systemet rundt registrering av miljøverdier må imidlertid være basert på kvalitetssikret miljøinformasjon i offentlig tilgjengelige databaser, ikke på tilfeldig informasjon som enkelte måtte sitte på, og som ikke er kvalitetssikret.
Når meldeplikt søkes brukt der formålet i realiteten er å bremse eller stanse hogst – og uten at det foreligger brudd på skogbruksloven eller klar fare for det – utfordres både formålsforankring, proporsjonalitet og skogeierens retts­sikkerhet. Dersom man får meldeplikt som i realiteten praktiseres som søknadsplikt eller de facto søknadsplikt, oppstår også nye sett med problemstillinger som nettopp aktualiserer klausuleringer med samme virkning som vern.

Normendring uten lovvedtak

Den prinsipielle utfordringen er normendring uten lov­vedtak. Fellestrekkene som synliggjøres både når det disku­teres hvor­dan plan- og bygningsloven kan brukes til å regu­lere skogbruk som næring, eller ønske om å ta i bruk virke­midler som meldeplikt, er at det etableres nye former for regulering uten ny lovgivning. Vi ser i stedet en regeldanning nedenfra og opp. Forvaltningen forsøker å realisere det som sikkert kan være gode intensjoner og formål, gjennom legitimering av nye tolkninger, eller gjennom å gi nytt liv og ny bruk til eksisterende hjemmelsgrunnlag.
Her er det ikke snakk om å lese forarbeidene med datidens briller. Her er den merksnodige argumentasjon at fravær av innhold som omtaler ny, alternativ eller utvidet bruk, tas til inntekt for at nettopp det må være lov. Dette er en farlig tolkningsvei som burde gjøre Stortinget mørkredde på høy­lys dag. Det er nærliggende å tenke at tolkningen burde vært omvendt. Det var neppe grunn for at Stortinget skulle vurdere bruken av hjemlene på de nye bruksmåtene man ønsker seg i dag. Hvorfor? Fordi ingen hadde tenkt på det eller ment det. Derfor er det selvsagt heller ikke omtalt.

Forskyver maktbalansen

Eiendomsretten svekkes dermed ikke formelt gjennom nye lover eller gjennom rettspraksis, men i forvaltningens fortolkninger og forvirringer av gjeldende rett. Dette er et demokratisk og rettssikkerhetsmessig problem. Grunnloven har hjemler ment å verne mot slike stille forskyvninger i makt­balansen. Vi trenger derfor retur til tydelige rammer: Vern må kalles vern, inngrep må ha hjemmel, og rettigheter til beskyttelse og erstatning respekteres. Politikerne skal lage lover med tydelige rammer til hva som skal reguleres og hvorfor. Noe annet burde bekymre alle forsvarere av maktfordelingsprinsippet.