Bruken av hensynssoner etter plan- og bygningsloven: Etter hvert som stadig flere kommuner rullerer sine arealplaner, vil det dukke opp flere eksempler på bruk av hensynssoner som begrenser skogbruket, uten at det finnes hjemmel til en slik begrensning.

STAFETTPINNEN: KRISTINE JACOBSEN, NÆRINGSPOLITISK RÅDGIVER OG JURIST, NORSKOG

Skogbruk er igangværende bruk på alt skogareal, og reguleres i dag av sektorlovverk som skogbruksloven, i tillegg til en rekke andre lover som for eksempel naturmangfoldloven, friluftsloven, og vannressursloven. Gjennom disse lovene avveies ulike hensyn og interesser knyttet til blant annet næring, miljø, friluftsliv og klima.

Plan og bygningsloven er en sektorovergripende lov som, grovt forenklet, skal regulere utbyggings og byggetiltak og arealbruksendringer, og planer for bruken av areal.

En hensynssone etter plan og bygningsloven er et område som markeres i kommuneplanens arealdel for å ivareta viktige hensyn ved arealbruk. Dette kan være hensyn til forurensing, sikkerhet, biologisk mangfold eller andre viktige samfunnsinteresser. Innenfor en hensynssone gjelder det særlige bestemmelser eller retningslinjer for arealbruken.

Hensynssoner kan være et grunnlag for å vurdere nye planinnspill, gi veiledning om hvilke hensyn man bør huske på i behandling av en søknad, og skal kunne gi tiltakshaver en større grad av forutberegnelighet ettersom man kjenner sonens karakter.

LITT TEORI …

I noen av hensynssonetypene finnes det hjemler til å angi bestemmelser. Dette kan være i faresoner, støysoner og sikringssoner. En type hensynssone, såkalte bokstav c-soner (etter pbl. § 11-8, bokstav c), er de hensynssonene som vi opplever oftest kommer i konflikt med ordinær utøvelse av skogbruk.

En hensynssone etter bokstav c, skal være en sone med særlig hensyn til landbruk, reindrift, mineralressurser, friluftsliv, grønnstruktur, landskap eller bevaring av naturmiljø eller kulturmiljø, med angivelse av interesse.

Disse sonene legges i LNFR-områder, men gir ikke hjemmel for å regulere næringsvirksomhet som tradisjonell jordog skogbruksvirksomhet. Det kan ikke gis bestemmelser til hensynssoner i LNFR-områder, men retningslinjer som skal legges til grunn ved regulering eller avgjørelser etter sektorlover. Hensynssoner «skal avgrenses til de interesser som vil ha vesentlig betydning for beslutninger om å godkjenne nye tiltak i sonen». Bruken av hensynssoner må vurderes sammen med arealformål, og må begrenses til vesentlige forhold.

… OG PRAKSIS

Så langt alt vel. Men så kommer man ut i den virkelige verden. Her skal disse reglene settes ut i livet på kommunalt plan, basert på blant annet en veileder fra KDD (Kommunal og distriktsdepartementet) som eksemplifiserer med ulike hensynssoner og innhold i disse.

Kommunene har ofte gode intensjoner, og i et samfunnsklima hvor arealplaner, arealnøytralitet og naturavtalen har satt søkelys på bruk og nedbygging av natur, følger kommunene naturlig opp med å benytte seg av virkemidlene de har tilgjengelig.

Problemet oppstår når veilederen kommer med til dels motstridende eksempler, og det er en jungel av begreper å forholde seg til. For hvor går skillet mellom retningslinjer og bestemmelser, og når er innholdet i det man har kalt en retningslinje de facto en bestemmelse?

PROBLEMATISKE HENSYNSSONER

I den senere tid har skogbruket vært vitne til flere problematiske hensynssoner som fastlegges i arealplanen, og som gir bestemmelser med rettsvirkninger der det bare kan gis retningslinjer. Disse vil ikke være gyldige, men i en tvilssituasjon er det ikke lett å vurdere.

Risikoen ved å legitimt se bort fra ulovlige bestemmelser, kan oppfattes som høy. Å rydde opp i dette etterfølgende er en langtekkelig prosess, og ettersom alt skjer på kommunalt plan er det heller ikke mulig for skogbruket å fange opp alle planer som kan inneholde noe problematisk før de faktisk ligger der og stenger for en planlagt drift eller nødvendig skogkultur.

OSLO KOMMUNE

I Oslo kommune er 42 prosent av skogarealet foreslått innlemmet i hensynssone naturmangfold. Bakgrunnen er en rapport fra Biofokus, som konkluderte med en generell vurdering om at naturverdier vil kunne ha fordel av «økologiske korridorer». Disse økologiske korridorene er foreslått inntatt i hensynssone naturmangfold etter bokstav c i plan og bygningsloven.

Det er advokatfirmaet Hjort sin vurdering at «hensikten [med planforslaget] langt på vei er å binde opp avgjørelser i enkeltsaker etter skogbrukslovgivningen, noe som vil være rettslig uholdbart. Retningslinjer skal ikke gå utover det å gi et mer helhetlig grunnlag for skjønnsmessige vurderinger etter sektorlovgivningen.» Scan QR-koden for å lese hele rapporten.

Man ser her at både begrunnelsen for, og innholdet i hensynssonen, er usikkert, og per dags dato ikke endelig avklart.

FEIL BRUK

I andre kommuner har vi sett hensynssoner for vassdrag og friluftsliv over store deler av kommunens skogareal, med både forbud mot tiltak, landbruksveier m.m., som i praksis nedlegger sterke reguleringer av skogbruket på en måte som ikke er forenelig med hva hensynssonen faktisk kunne regulere.

Riksantikvaren foreslo i sin rapport om «Kulturhistoriske landskap av nasjonal interesse i Hedmark», å innta kulturlandskap i hensynssoner, og foreslo alt fra forbud mot landbruksveier, kun tillatelse til skånsom hogst og forbud mot markberedning, til deling av landbrukseiendom. Her mobiliserte skogbruket, og fikk gehør i høringen for at det utelukkende var ment som et forslag kommunene selv måtte ta stilling til. Riksantikvaren skrev at «Selv om dette bare var ment som forslag, har Riksantikvaren likevel valgt å ta ut disse rådene i endelig rapport.»

FORVIRRENDE

Man kan også bli rent forvirret når hensynssoner som bare kan gi retningslinjer angis i planens bestemmelser, eller plankartet ikke stemmer med innholdet i hensynssonen. Det har også vært eksempler på hensynssoner som gir begrensninger på hogst etter PEFC ved å kalle et område for noe særskilt, eller som angir strengere rammer enn hva som allerede følger av lover som skal regulere nettopp det hensynssonen søker å regulere.

Etter hvert som stadig flere kommuner rullerer sine arealplaner, vil det nok dukke opp flere slike eksempler på bruk av hensynssoner med intensjon eller effekt som begrenser skogbruket, uten at det finnes hjemmel til en slik begrensning.

ENHETLIG SKOGPOLITIKK

Skogbruket jobber aktivt med dette. Vi mener man må sørge for en enhetlig nasjonal skogpolitikk. Det får vi ikke med ustrakt bruk av plan og bygningslovens hensynssoner uten tilstrekkelig vurdering av behov og innhold. Videre fordrer et godt skogbruk forutsigbarhet og forutberegnelighet. Det er viktig at sektorlovverket ikke svekkes, og det er viktig at hensynssoner der de skal benyttes, benyttes som et virkemiddel i arealplanleggingen innenfor lovens rammer. Videre må inngripende klausulering som har samme faktiske virkning som fredning av skog, gjøres frivillig, og erstattes etter de tilhørende erstatningsreglene.

Skogbruk skal fortsatt være igangværende og påregnelig bruk i arealkategorien LNFR, og regulert gjennom et viktig sektorlovverk og PEFC. •